2月25日，十四届全国人大常委会第二十一次会议审议了注册会计师法修正草案（以下简称“草案”）。草案在保持现行法基本框架和主要制度不变的基础上，聚焦加强党的领导、完善监管措施、加大责任追究力度等方面，着力解决审计造假等注册会计师行业存在的突出问题。
在市场人士看来，草案核心在于“严准入、强监管、重追责”，直击审计造假等行业痛点，进一步压实资本市场“看门人”责任，以法治化手段推动行业“良币驱逐劣币”，为资本市场高质量发展提供更坚实的审计保障。
严把行业“入口关”
现行注册会计师法于1993年制定，2014年作了一次修正。自施行以来对促进注册会计师行业健康发展、规范财务审计秩序、发挥注册会计师审计鉴证功能、维护社会主义市场经济秩序等起到了重要作用。截至2024年底，全国共有会计师事务所约1.1万家，注册会计师约10万人。
但近年来也出现一些新情况新问题，比如部分会计师事务所和注册会计师执业行为不规范、履行“看门人”职责不到位，监管措施不完善、处罚力度不够，企业财务会计信息失真、上市公司审计造假等现象频发。因此，有必要对现行法作针对性修改，进一步完善相关制度机制。
草案从多方面完善了监管措施，包括：严格执业准入，加强监督检查，增加关于加强审计档案管理的内容，明确实施失信惩戒等。其中，在执业准入环节，草案将会计师事务所设立审批由“先照后证”调整为“先证后照”，即申请人先申请执业许可，再凭执业许可领取营业执照。同时，明确对会计师事务所从事上市公司审计服务实施准入管理。
北京国家会计学院教授崔志娟对《证券日报》记者表示，草案将会计师事务所设立审批由“先照后证”调整为“先证后照”，体现了前置审批环节，强化了准入管理的“质量导向”，遵循国家深化“证照分离”改革精神，有助于提高注册会计师行业监管精准度，激发会计师事务所市场主体活力。
“草案对会计师事务所从事上市公司审计服务实施准入管理，旨在通过服务分层管理机制，构建以服务质量为准绳、以专业胜任能力为评价基准的立体治理模式。”崔志娟说。
中央财经大学教授、资本市场监管与改革研究中心主任陈运森对《证券日报》记者表示，从源头把控会计师事务所的机构资质、人员专业能力和风险管控水平，有助于形成“准入—执业—监管”闭环。其本质是净化行业生态、提升整体执业质量，守住资本市场“看门人”第一道防线。
从资本市场来看，2019年修订的证券法将会计师事务所从事证券服务业务由审批管理改为备案管理。为落实新证券法，2020年7月份，财政部、证监会联合发布《会计师事务所从事证券服务业务备案管理办法》（以下简称《备案办法》），对会计师事务所从事证券服务业务由审批管理改为备案管理。备案制实施以来，从事证券服务业务的会计师事务所从40家迅速增加至超100家。
2025年4月份，为提高证券审计机构执业质量，财政部、中国证监会对《备案办法》进行修订，加强事前、事中、事后全链条监管，在“入口关”提高备案要求，并明确退出情形，完善“有进有出”机制。
对于草案通过后，是否会将会计师事务所从事证券服务业务从“备案制”改回“审批制”，会计行业人士认为，审批制下管理更严，但最终还要看是如何修改的。
大幅提高违法成本
草案进一步规范执业行为，增加了注册会计师执业的禁止性规定：明确注册会计师不得通过任何方式出具虚假报告；未保持应有的职业怀疑、未履行必要的审计程序等，不得发表不恰当的审计意见或者出具报告；不得冒用他人名义执业；不得采用强迫、欺诈、贿赂、恶性低价竞争等不正当方式招揽业务。同时，进一步明确有限责任会计师事务所不得从事的业务范围。
陈运森表示，此举的意义在于把执业底线法定化，进一步强化独立、客观、公正的审计本源，压实“看门人”责任。这既是对违规行为的刚性约束，也是对合规执业者的制度保护，将有效推动注册会计师行业“良币驱逐劣币”。
在划定执业红线的同时，草案大幅加大责任追究力度，将违规出具报告的处罚额度由现行法的最高处违法所得5倍罚款提高至10倍；情节严重的，暂停业务直至吊销执业许可；明确因出具虚假报告被追究刑事责任的注册会计师终身禁业。
“此举的核心是大幅提高违法成本，让注册会计师造假得不偿失。”陈运森表示，需要指出的是，严厉处罚不是打压行业发展，而是以法治化手段净化行业生态、守护资本市场信任根基。预计草案出台后将对审计造假行为形成强大震慑，但后续关键还要靠严格执法和违法必究，让法律真正长出“牙齿”。
据同花顺iFinD数据统计，2025年，财政部对45家会计师事务所采取暂停业务的行政处罚（1个月至12个月不等），并撤销多家会计师事务所的执业许可。证券服务业务领域，自去年《备案办法》修订后，截至今年1月9日，已经有9家会计师事务所注销证券服务业务备案。其中，永拓会计师事务所（特殊普通合伙）被江苏证监会依法禁止从事证券服务业务，其他8家为自行注销。中国证监会网站显示，截至今年1月9日，从事证券服务业务的会计师事务所有104家。
从源头遏制财务造假
财务造假是资本市场一大顽疾，严重损害投资者合法权益、扰乱市场正常秩序。近年来，资本市场对财务造假的打击力度明显提升，处罚对象包括上市公司、实控人等“关键少数”，以及会计师事务所等中介机构，追责范围覆盖信息披露全链条；同时，强化“行政+民事+刑事”立体化追责，提高违法成本。
2024年7月份，国务院办公厅转发中国证监会等部门《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》，将压实中介机构“看门人”责任，作为常态化长效化防治财务造假的关键一环。2025年1月份出台的《国务院关于规范中介机构为公司公开发行股票提供服务的规定》进一步加强对中介机构收费等相关行为的监管，要求中介机构不得有配合公司实施财务造假、欺诈发行、违规信息披露等违法违规行为。
据记者不完全统计，2025年，证监会对会计师事务所处罚45家次，罚没金额合计4.28亿元。2026年以来，证监会对中兴华会计师事务所（特殊普通合伙）等3家会计师事务所作出行政处罚，罚没金额合计超1600万元。
此次注册会计师法修正，是对资本市场财务造假惩防体系的进一步完善，通过强化审计全链条监管，有助于提高资本市场审计执业质量，从源头遏制财务造假行为。陈运森表示，草案是对资本市场基础性制度的关键补强，进一步压实了中介机构“看门人”责任，推动形成上市公司和会计师事务所监管的双向协同规范和同向发力，有助于进一步提升信息披露质量，厚植资本市场的信任“土壤”。
崔志娟表示，草案是近年来资本市场打击财务造假“组合拳”中的关键一环。此次修正将建立以质量为导向的会计师事务所选聘机制、强化注册会计师的事中事后监督机制、大幅度提高违法违规处罚成本的立体治理体系，构建起“不敢造假、不能造假、不想造假”的长效机制，创造良好的审计市场营商环境。对资本市场而言，良好的审计服务市场有助于抑制上市公司造假行为，厘清上市公司和审计主体的责任边界，塑造资本市场良好的投资环境。
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